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:新一輪簡政放權(quán)，被業(yè)界認(rèn)為打開了民間資本進(jìn)入重大工程項目甚至傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)的大門，有望激發(fā)民資的投資熱情和活力。這對民資進(jìn)入能源領(lǐng)域是否一個新的機(jī)遇期?可否打破民資進(jìn)入能源的“玻璃門”?記者日前采訪了廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)。
記者：日前國務(wù)院決定取消和下放117項行政審批項目，并公布了其中104項的清單。此輪簡政放權(quán)被業(yè)界認(rèn)為打開了民資進(jìn)入重大工程項目甚至傳統(tǒng)壟斷產(chǎn)業(yè)的大門，這是否有利于敲開民資進(jìn)入能源業(yè)的“玻璃門”?
林伯強(qiáng)：鼓勵民營參與首先是要讓消費者有更多選擇，使能源產(chǎn)品和服務(wù)的價格更具競爭性，如果僅強(qiáng)調(diào)能源企業(yè)的產(chǎn)權(quán)多元化(比如說通過股市融資)而沒有提高競爭度，對消費者是沒有實質(zhì)意義的。就我國能源現(xiàn)狀來說，民營參與是加強(qiáng)能源競爭、提高能源效率的重要途徑。
一直以來，民資在能源行業(yè)常常遭遇“玻璃門”現(xiàn)象，意指政府的鼓勵性政策就像被擋在玻璃門背后一樣，看得見卻享受不到。造成“玻璃門”現(xiàn)象的原因很多，主要包括目前的能源政府定價無法保障民營投資收益，能源國有壟斷企業(yè)的排他性不利于公平競爭，小煤礦整頓導(dǎo)致對保障民營產(chǎn)權(quán)的質(zhì)疑，還有國家相關(guān)部門設(shè)置的準(zhǔn)入門檻，以及現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制下政府機(jī)構(gòu)對國企的依賴。
近十年來，“非公經(jīng)濟(jì)”在能源行業(yè)的份額不僅沒有增大，而是逐漸縮小，許多以前在傳統(tǒng)能源領(lǐng)域的外資和民營企業(yè)越來越少了，這說明政府對民企和外資僅僅開放和不排斥還不夠，而鼓勵和支持則必須有實質(zhì)性政策和能源改革。我國發(fā)電則早就對民營開放，電網(wǎng)國家經(jīng)營。上世紀(jì)80年代中期至90年代中期，民營發(fā)電(加外資)曾經(jīng)占有一定比例，今天電力國企已經(jīng)基本上將民營擠出，國企一家獨大，越做越大。應(yīng)該說在整個能源行業(yè)中，太陽能行業(yè)是民營最活躍、比例最大的行業(yè)。但是，我國太陽能行業(yè)可能正經(jīng)歷一個國有化的過程。
電力能源作為基礎(chǔ)公共行業(yè)，國企在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期，會有一定的短期好處，但是，中長期的麻煩是明顯的。政府應(yīng)該也意識到了，國務(wù)院深化電煤市場改革的指導(dǎo)意見要求，自2013年1月起電煤價格并軌，煤炭企業(yè)和發(fā)電企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價格，同時實行煤電聯(lián)動。這是近年來能源領(lǐng)域最重要的改革，對于我國電力行業(yè)的價格和體制改革，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，尤其是解決民資進(jìn)入電力，都有重大深遠(yuǎn)的意義。
記者：民資進(jìn)入電力行業(yè)存在什么困難?
林伯強(qiáng)：目前電力國企的高度集中(可能已接近95%)是電力行業(yè)許多根本性問題的根源。其一，電力國企高度集中為政府電力定價提供可能性，而政府電力定價會阻礙民營進(jìn)入，加強(qiáng)電力國企壟斷;其二，延緩電力體制改革進(jìn)程;其三，限制部門效率的改善。實踐中近十年來的電力大投資中，電力裝機(jī)大幅度擴(kuò)張，但是民營基本上沒有參與，甚至變現(xiàn)退出。因此，如何鼓勵民營企業(yè)參與，是現(xiàn)階段電力行業(yè)發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。
我國電力行業(yè)有一流的技術(shù)和全新的設(shè)備，如果我國電企的整體效率還比很多國家的同行低，問題一定是出在價格機(jī)制和由此引發(fā)的管理問題上。我國目前的電價體系迫使電力企業(yè)承擔(dān)政府職能，由此政府很難客觀衡量企業(yè)效率，也很難將其與國際水平具體比較。對于電力企業(yè)來說，承擔(dān)政府的社會職能使其政企不分，他們就不能單純地依靠改善管理、技術(shù)創(chuàng)新、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)來提高盈利，而是把注意力放在與公眾和政府的電價“博弈”上。民營和外資的進(jìn)入可以設(shè)立一個經(jīng)營底線和必要的財務(wù)紀(jì)律性，為政府合理制定能源價格和監(jiān)管提供參考依據(jù)。
記者：您認(rèn)為我國電價市場化改革目標(biāo)的實現(xiàn)有什么難度?
林伯強(qiáng)：煤電聯(lián)動是近年來能源領(lǐng)域最重要的改革，對我國電力行業(yè)的價格和體制改革，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，尤其是解決民資進(jìn)入電力，都有重大深遠(yuǎn)的意義。國企壟斷為政府控制電價提供了可能性，當(dāng)電價為國家綜合部門所掌控，政府會把電價當(dāng)成是宏觀政策的一環(huán)，在電力決策時甚至可以這么考慮：如果在電力行業(yè)輸一些，在其他行業(yè)可以贏更多一些，那么整體加起來還是贏。只要給政府提供機(jī)會，政府就很難自覺放棄控制電價的機(jī)會，因此對于電價市場化改革的長期性，需要有充分的思想準(zhǔn)備。
比如說，電價涉及能源稀缺和環(huán)境保護(hù)，涉及可持續(xù)發(fā)展，這個沒有爭議，但是短期通貨膨脹可能比能源和環(huán)境問題重要，對于政府來說，長期往往不如短期重要。所以，電力國企壟斷支撐著能源價格成為政府宏觀政策工具的可能，很簡單，通過虧損來保證電力供應(yīng)只有國有企業(yè)可以做，如果電力行業(yè)哪怕有30%是民營，僅電力短缺可能性，就會迫使政府及時調(diào)電價。
對于民資來說，到位的煤電聯(lián)動是進(jìn)入電力的一個基本條件。沒有價格機(jī)制約束的政府調(diào)價會使電企運營和投資充滿不確定性，而不到位的電價上調(diào)是民營投資的最大障礙。沒有煤電聯(lián)動，結(jié)果一定是加強(qiáng)電力的國企壟斷。當(dāng)然，民營進(jìn)入電力有一個過程，政府可以加速這個過程，比如說，通過有意限制國有電力投資來鼓勵民營和外企進(jìn)入，鼓勵國有民營聯(lián)合經(jīng)營等等。
