開啟新一輪電改 “五號文件”的歷史局限性

集中電力管理體制與現(xiàn)代化的分布式電力能源管理模式之間矛盾也越來越突出，改革的呼聲越來越強(qiáng)烈。近期，由國家發(fā)改委主管、業(yè)已成立了30年的中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會推出了《深化中國電力體制改革綠皮書》的大型研究報(bào)告，指出目前電力體制是我國行業(yè)改革的深水區(qū)之一，同時(shí)目前也具備諸多啟動新一輪改革的有利條件，宜于抓住有利時(shí)機(jī)及時(shí)啟動新一輪電力體制改革。

針對電改十年的深刻反思和啟動新一輪電力體制改革問題，記者日前采訪了中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會電力體制改革研究組組長武建東。

電力發(fā)展需要總體變革

記者：十年前國務(wù)院印發(fā)了國發(fā)[2002]5號文件，即《電力體制改革方案》，它開啟了中國電力體制改革，您如何理解評價(jià)五號文?

武建東：五號文的一大歷史成就就是開辟了對中國電力體制可以實(shí)施總體改革并實(shí)現(xiàn)大發(fā)展的模式。根據(jù)五號文，它拆分了國家電力公司，實(shí)施了廠網(wǎng)分開，重組了中國的發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)，將國家電力公司管理的資產(chǎn)按照發(fā)電和電網(wǎng)兩類業(yè)務(wù)劃分，并分別進(jìn)行了資產(chǎn)、財(cái)務(wù)和人員的重組。自此，總體改革和漸進(jìn)改革成為中國電力改革的兩種手段、兩種模式，而實(shí)施總體改革成為檢驗(yàn)改革能力的社會標(biāo)志。

每一個(gè)大經(jīng)濟(jì)周期的電力發(fā)展都需要這種總體變革，五個(gè)因素決定了我們正在進(jìn)入這樣一個(gè)需要總體變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，一是面對十八大確立的國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入“翻一番”發(fā)展目標(biāo);二是建設(shè)生態(tài)文明的創(chuàng)新戰(zhàn)略;三是國際上實(shí)現(xiàn)新產(chǎn)業(yè)革命的歷史機(jī)遇和國際共享環(huán)境;四是展開新一輪城鎮(zhèn)化的大有作為的空間;五是實(shí)現(xiàn)中國能源成熟度與解決能源安全的增長能力，我想任何力量可以延緩，但都無法抗拒電力產(chǎn)業(yè)的重大總體變革。

記者：五號文如您所述有重要的突破性，那五號文有沒有局限性呢?

武建東：五號文的歷史局限性之一主要體現(xiàn)在發(fā)展模式的選擇方面。在當(dāng)時(shí)的歷史條件之下，有兩個(gè)電改模式可以選擇，其一就是選擇跨產(chǎn)業(yè)、跨流程的綜合改革，實(shí)現(xiàn)電力生產(chǎn)者和電力消費(fèi)者的互動，實(shí)現(xiàn)電力網(wǎng)、燃?xì)饩W(wǎng)等能源網(wǎng)的融合發(fā)展，這是一種市場化、分布式能源發(fā)展模式;其二就是選擇電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)部平臺改革。

就二者區(qū)別而言，后者具有集權(quán)、壟斷化的經(jīng)濟(jì)特色，前者屬于市場化的經(jīng)濟(jì)模式;后者的中心角色是電網(wǎng)，前者的中心是生產(chǎn)者和消費(fèi)者的互動;前者將營建市場化的中國電力體系，后者造就的是一個(gè)歷史過渡體，需要二次改革。

五號文選擇了以廠網(wǎng)為中樞、尤以做大電網(wǎng)為核心的解決方案，這是一種集權(quán)解決模式。正是基于這個(gè)電力制度模式選擇的缺憾，注定了我們今天要補(bǔ)過拾遺，實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)平臺的市場轉(zhuǎn)換。

但是五號文非常聰明，它明確了“完成上述改革以后，在做好試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)行輸配分開，在售電環(huán)節(jié)引入競爭機(jī)制”。實(shí)際上，這就是說相當(dāng)于國網(wǎng)公司只領(lǐng)到了臨時(shí)戶口，近幾年它的重組作業(yè)屬于試錯改革，如果國家電網(wǎng)不能實(shí)現(xiàn)將電力的中樞位置轉(zhuǎn)變?yōu)樯�產(chǎn)者和消費(fèi)者直接互動，而以壟斷橫亙其間，背馳國家整體市場經(jīng)濟(jì)的需要，那么，國家電網(wǎng)公司的單一股東是中央政府，電力改革與發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)也在政府手中，改造國家電網(wǎng)公司就成為對歷史的交待。

記者：您認(rèn)為電力體制改革主要有哪些路徑?

武建東：就我國電力體制改革的發(fā)展模式而論，我國至少可以也有五條路徑選擇：一是以國家電網(wǎng)為主導(dǎo)的內(nèi)部轉(zhuǎn)型的改革;二是以國家能源主管機(jī)構(gòu)、地方政府為主導(dǎo)的展開電價(jià)市場化、再建新型電力市場交易體系的改革;三是以修改《電力法》為契機(jī)，松綁地方電力體制為主的改革;四是以國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)實(shí)施政企分開的改革，此舉需要拆分國家電網(wǎng);五是以2002年電力體制改革為藍(lán)本，實(shí)施以中央統(tǒng)籌主導(dǎo)的整體改革。

客觀上說，操作機(jī)制上，改革主導(dǎo)者的層級越高，效率越高，改革成本越小;改革運(yùn)作上，條條大路通羅馬，不同的改革路徑可以殊途同歸，前后呼應(yīng)。不同的改革者可能因不同的位置表達(dá)不同程度的改革意愿，以及付諸不同的行動，這都是我國電力體制改革的生命系統(tǒng)，它們具有相互進(jìn)化、生態(tài)涌現(xiàn)、集成發(fā)展的互動結(jié)構(gòu)，具有蝴蝶效應(yīng)的社會機(jī)制。但是，改革需要實(shí)現(xiàn)符合市場經(jīng)濟(jì)的高度融合。

新一輪電改有其必要性

記者：目前中國展開新一輪電力體制改革是否迫切?

武建東：十八大報(bào)告指出，到2020年實(shí)現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番戰(zhàn)略目標(biāo)。這意味著即使考慮節(jié)能因素，我國電力年度消費(fèi)也將從目前的超過5萬億千瓦時(shí)提升到8萬億-10萬億千瓦時(shí);電力裝機(jī)容量將從目前的10萬億千瓦提高到20萬億千瓦以上。如果以國際通行的創(chuàng)新方式實(shí)現(xiàn)，將變革我國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而如果以國際非主流的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐，則將增加日后經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的負(fù)擔(dān)。因此，采用創(chuàng)新方式還是傳統(tǒng)模式滿足國內(nèi)快速增長的電力需要，正面臨著歷史抉擇，也催生了新一輪電力體制改革的必要。

記者：電力體制改革的時(shí)機(jī)該如何選擇?

武建東：對于電力體制改革的歷史時(shí)機(jī)我們可以有三個(gè)選擇：建成小康社會之前先期實(shí)施;邊建設(shè)邊改革的伴隨型實(shí)施;建成之后的總結(jié)清算型實(shí)施。比權(quán)量力，先期實(shí)施改革是最理想的道路，也將付出最小代價(jià)。2013就具備啟動改革設(shè)計(jì)的宏觀條件，應(yīng)該盡快納入新一屆政府戰(zhàn)略改革任務(wù)的日程表，越早啟動電力改革，社會代價(jià)越小。

這個(gè)主題也是全社會最核心的共同關(guān)切，具有國內(nèi)外協(xié)調(diào)發(fā)展的先進(jìn)性。它在產(chǎn)業(yè)上可靠;體制決策上有足夠保障并可以彰顯中國模式的巨大潛力;技術(shù)上可以有效實(shí)現(xiàn);財(cái)政及資金上成本低廉并有堅(jiān)強(qiáng)保障;政治上可以實(shí)現(xiàn)反壟斷、調(diào)動地方積極性、廣泛匯聚創(chuàng)新力量推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。電力產(chǎn)業(yè)是位居中國重要領(lǐng)域改革最前沿的組元，需要不失時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)電力體制進(jìn)一步的變革