光伏補貼政策有“越位”和“錯位”之嫌

日前，國務院常務會議頒布了十條大氣污染防治措施。其中第六條要求：“大力培育環(huán)保、新能源產業(yè)。”其抓手之一便是加強和保障光伏產業(yè)健康發(fā)展。當天該會議上就提出加快光伏行業(yè)健康發(fā)展的六條措施，指出要“完善光伏發(fā)電電價支持政策，制定光伏電站分區(qū)域上網標桿電價，擴大可再生能源基金規(guī)模，保障對分布式光伏發(fā)電按電量補貼的資金及時發(fā)放到位”。6月16日，國家能源局也召開促進光伏產業(yè)健康發(fā)展座談會，研究分布式光伏發(fā)電發(fā)展具體措施，并對分布式光伏發(fā)電示范區(qū)建設工作進行部署。

近期，隨著光伏產業(yè)的產能過剩，以及外部貿易環(huán)境的惡化，真正刺激并適時啟動內需市場，已成迫在眉睫的問題。上網電價補貼遂成為新能源消費的重要推手。就世界范圍來看，補貼政策目的主要有二。一是“促新”，即鼓勵和刺激創(chuàng)新和創(chuàng)造。尤其在產業(yè)生命周期的初期，各種技術、設備及相關產品都仍處于襁褓中，面臨來自傳統(tǒng)領域的抵觸和競爭，有夭折的可能，故外部世界有必要予以保護和支撐。其必要性在多次產業(yè)革命或技術革命的發(fā)展歷程中都得到印證，如今，對各種新興的綠色環(huán)保產業(yè)及智能技術，各國政府也都予以大力扶持。補貼的第二種功效是“護弱”，即保護和維護弱勢群體�；�于產業(yè)輪換、市場變革等因素，新興產業(yè)崛起必然意味著某些其他產業(yè)會相應衰弱，由此，新的弱勢群體形成，出于維系效率與公平間的平衡，也有采取某些保護措施的必要。

具體到光伏產業(yè)，我們發(fā)現，上述兩種補貼的訴求，竟然可以同時適用。一方面，光伏產業(yè)顯屬新興產業(yè)，太陽能及分布式供能方式，都是能源利用的極大變革，可以帶領我們走上可持續(xù)發(fā)展之路，對此，我們應該進行積極支持，譬如使用補貼手段。而另一方面，令人出乎意料的是，在工業(yè)化時代的資本-制造-貿易體系的推動下，我們竟能在短短幾年內就創(chuàng)造出巨大的光伏產能。這表明全球技術變革的周期在不斷縮短，隨著全球一體化的深入，世界任何角落的任何微小稟賦優(yōu)勢，都能在短期內被無限放大，并轉化為產出。也就是說，發(fā)達國家研發(fā)優(yōu)勢與發(fā)展中國家的制造優(yōu)勢之間的無縫銜接，加上自由的貿易條件，能讓全球的光伏產業(yè)幾乎在瞬間 “老化”，其能力也被提前透支，顯現出與傳統(tǒng)產業(yè)產能過剩相似的跡象。

“透支產能”的結果是，新興產業(yè)具備了上述第二種補貼的訴求，即產業(yè)保護。結果是，刺激創(chuàng)新與保護產業(yè)，同時成為光伏補貼政策的理由。而受制于不利的國際市場形勢，再縱觀國家能源局已執(zhí)行的“金太陽”工程與將執(zhí)行的光伏發(fā)電補貼等數輪相關政策，我們發(fā)現，后一種訴求甚至取代了前一種，成為補貼的重要目的。

問題在于，補貼真的足以拯救我們的光伏產業(yè)嗎?事實上，在歷次的補貼政策下，我們似乎陷入了一個由“補貼”形成的發(fā)展路徑：先是通過各種補貼來鼓勵和刺激光伏產業(yè)的發(fā)展，進而鼓勵和刺激光伏電站的建設，再繼而鼓勵和刺激光伏發(fā)電。就目前而言，補貼僅創(chuàng)造了產出，并消化了先前的產能，卻未能拉動最終的需求，導致光伏產業(yè)的發(fā)展，從供給到需求都嚴重依賴于補貼。具體到產業(yè)整體，這樣的結果，實有違補貼政策“促新和護弱”的本意。就“促新”而言，補貼未能有效提升競爭力，就“護弱”而言，補貼也未能創(chuàng)造真正的需求市場。

造成如此現狀的根源，仍在于我們現行的光伏補貼政策有越位和錯位之嫌�；蛟S可以總結如下幾條教訓：一則，補貼政策不應逾越光伏產業(yè)作為新興產業(yè)的產業(yè)特征和界限;二則，補貼的重點不應超越產業(yè)發(fā)展現階段的瓶頸之處，即技術創(chuàng)新;三則，產業(yè)保護絕非補貼的理由和重點，如果一定要將光伏產業(yè)或其過剩產能作為“弱勢群體”進行保護并補貼的話，那么，就保護的最終效果和補貼資源的有效配置而言，最直接而有效的做法便是為光伏企業(yè)的破產兼并失業(yè)買單，至于光伏產業(yè)的供求還是交由市場自己決定為好。