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“負(fù)面清單”對(duì)創(chuàng)新工業(yè)行業(yè)管理的啟示

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2014-10-20     來(lái)源:[標(biāo)簽:出處]     作者:[標(biāo)簽:作者]     瀏覽次數(shù):137
核心提示:

在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)采取“負(fù)面清單”管理模式,無(wú)疑是我國(guó)創(chuàng)新行政管理方式的一次重要探索,其意義不僅在于提升我國(guó)對(duì)外開(kāi)放和引進(jìn)外資水平,更是我國(guó)行政管理體制改革的一項(xiàng)重大突破。基于此,我們必須認(rèn)真研究“負(fù)面清單”管理模式對(duì)深化我國(guó)行政管理體制改革的示范影響,分析其給我國(guó)宏觀調(diào)控和行業(yè)管理帶來(lái)的挑戰(zhàn),探索依托“負(fù)面清單”創(chuàng)新行業(yè)管理的思路和對(duì)策。

一、“負(fù)面清單”開(kāi)啟我國(guó)行政管理體制改革新篇章

(一)我國(guó)在自由貿(mào)易區(qū)首次采用“負(fù)面清單”管理模式

“負(fù)面清單”是國(guó)際上通用的投資準(zhǔn)入制度,是政府規(guī)定禁止、限制開(kāi)放領(lǐng)域的清單,除清單限定的禁區(qū)外,其他行業(yè)與領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都默認(rèn)許可,企業(yè)可以對(duì)照清單安排經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。最早的“負(fù)面清單”誕生于貿(mào)易投資領(lǐng)域,1994年生效的《北美自由貿(mào)易協(xié)議》采取了“負(fù)面清單”模式。此后,該模式被眾多國(guó)家效仿,逐步成為國(guó)際上重要的投資準(zhǔn)入制度之一,目前已被70多個(gè)國(guó)家采用。還有一些國(guó)家在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新,實(shí)施了“正面清單”與“負(fù)面清單”混合的清單模式。

2013年9月27日,國(guó)務(wù)院印發(fā)通知,批準(zhǔn)《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》),提出要“探索建立負(fù)面清單管理模式”。根據(jù)《方案》要求,上海市政府9月29日發(fā)布《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》,按照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》(2011年版)提出了18個(gè)門類、89個(gè)大類、419個(gè)中類、1069個(gè)小類、190條特別管理措施。對(duì)于未列入“負(fù)面清單”的外商投資一般項(xiàng)目,采取非禁即入的管理模式,企業(yè)最快4天便可以拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

(二)“負(fù)面清單”管理模式對(duì)深化行政體制改革意義重大

上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)首次采取“負(fù)面清單”管理模式,是我國(guó)在外商投資管理體制改革方面邁出的實(shí)質(zhì)性一步。推而廣之,“負(fù)面清單”管理模式在政府管理的其他方面也是適用的,其意義在于進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的邊界,微觀層面該由市場(chǎng)決定的政府堅(jiān)決放手,交給市場(chǎng)去決定,政府管理的重點(diǎn)放在事中與事后的監(jiān)管以及公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造方面。“負(fù)面清單”不是完全不要審批,而是在減少審批的過(guò)程中創(chuàng)新投資管理模式,提高行政管理效能。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)實(shí)行的行政審批制度隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸影響了市場(chǎng)主體活力和創(chuàng)造力的充分發(fā)揮,改革任務(wù)日益緊迫。2004年國(guó)務(wù)院關(guān)于投資管理體制改革的決定提出區(qū)分核準(zhǔn)制和備案制后,雖然國(guó)家大力縮減了一批行政審批項(xiàng)目,但仍然很難從根本上扭轉(zhuǎn)各級(jí)政府部門的慣性思維,中央取消的審批權(quán)會(huì)在地方和其他部門得到補(bǔ)充,審批事項(xiàng)難以從根本上減少。通過(guò)“負(fù)面清單”管理模式,變核準(zhǔn)制為備案制,變審批為備案管理,可有效縮小政府審批權(quán)限,倒逼有關(guān)政府部門轉(zhuǎn)變管理思路,加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

二、推行“負(fù)面清單”管理模式面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

受長(zhǎng)期形成的“正面清單”管理思維影響,我國(guó)政府管理中推廣應(yīng)用“負(fù)面清單”管理模式還將面臨一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

(一)管理思維恐難擺脫傳統(tǒng)路徑依賴

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理都是依據(jù)“正面清單”管理模式開(kāi)展的,很多政策和管理措施也依據(jù)這一管理模式設(shè)立!罢媲鍐巍惫芾硭季S在諸多政府部門管理中已根深蒂固,甚至形成路徑依賴。比如,行業(yè)管理部門可以熟練運(yùn)用“正面清單”性質(zhì)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、指導(dǎo)目錄,確定不同時(shí)期政府鼓勵(lì)、限制和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè),引導(dǎo)企業(yè)投資和戰(zhàn)略選擇,并相應(yīng)建立一整套配合“正面清單”管理模式的工作體系。所以,短期內(nèi)轉(zhuǎn)換成“負(fù)面清單”管理模式可能會(huì)使某些政府部門無(wú)所適從。

此外,管理模式轉(zhuǎn)變背后是部門利益的調(diào)整,不排除某些部門對(duì)既得利益難以割舍。過(guò)去,“正面清單”管理模式使得政府部門可直接干預(yù)、影響企業(yè)決策,甚至對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行自由裁量,比如,決定一批項(xiàng)目下達(dá)給哪些企業(yè)、什么時(shí)候批、批多少,少數(shù)人甚至可以利用手中的權(quán)力進(jìn)行尋租。“負(fù)面清單”管理模式將減少政府部門對(duì)企業(yè)的直接管理,限制政府部門對(duì)企業(yè)的自由裁量,相應(yīng)地會(huì)對(duì)既得利益部門帶來(lái)一定沖擊。因此,“負(fù)面清單”需要與項(xiàng)目核準(zhǔn)、行政管理體制改革、財(cái)政金融支持等方方面面的配套改革同步進(jìn)行,否則“負(fù)面清單”難免會(huì)陷入畫(huà)餅充饑的尷尬境地。

(二)“非禁即入”加大了管理者責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

與已經(jīng)成熟的“正面清單”管理模式相比,采用“負(fù)面清單”管理模式無(wú)疑將面臨巨大的管理風(fēng)險(xiǎn)。一方面,“非禁即入”的模式增大了“負(fù)面清單”制定者的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。按照“負(fù)面清單”管理模式,只要不屬于“負(fù)面清單”禁止或限制的內(nèi)容,企業(yè)均可行。這就要求“負(fù)面清單”在制定過(guò)程中需謹(jǐn)慎考慮必須禁止的內(nèi)容,以免因疏漏使一些企業(yè)鉆空子,給國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成損失。另一方面,“負(fù)面清單”管理模式加大了后續(xù)監(jiān)管的難度!柏(fù)面清單”管理模式將推動(dòng)工業(yè)行業(yè)管理重心由事前審批監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中與事后管理。這實(shí)際上是降低了市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻,將事前監(jiān)管壓力都轉(zhuǎn)向事中與事后監(jiān)管。隨著準(zhǔn)入門檻的放寬,會(huì)有更多企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng),企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自由度更大,不僅擴(kuò)大了政府部門的監(jiān)管范圍,更加大了政府監(jiān)管難度。

(三)事中與事后監(jiān)管的難度和壓力加大

過(guò)去,我國(guó)政府管理多采取審批制和核準(zhǔn)制,“負(fù)面清單”管理則主要采取備案制,企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要在政府備案,政府根據(jù)備案情況對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。我國(guó)政府管理以事前審批管理為主,相應(yīng)建立起來(lái)的配套政策措施也大多適用于通過(guò)審批納入“正面清單”范疇的行業(yè)企業(yè)。政府部門已經(jīng)出臺(tái)的政策措施也多是配套于事前監(jiān)管,在事中與事后監(jiān)管方面的配套政策措施嚴(yán)重不足,很可能導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管不力!柏(fù)面清單”管理模式的特點(diǎn)決定了其對(duì)事中與事后監(jiān)管具有更高要求,缺乏有效的配套措施可能因后續(xù)監(jiān)管不到位而使“負(fù)面清單”作用不能得到有效發(fā)揮。我國(guó)首次使用“負(fù)面清單”管理模式,“負(fù)面清單”會(huì)不會(huì)在落實(shí)過(guò)程中走

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