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國(guó)家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任任東明
2013年，我國(guó)集中出臺(tái)了多項(xiàng)光伏政策。2013年7月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，即“光伏國(guó)八條”，提出2015年光伏裝機(jī)目標(biāo)為3500萬(wàn)千瓦。隨后，國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委和能源局陸續(xù)跟進(jìn)，公布了《分布式發(fā)電管理暫行辦法》、分布式光伏電量補(bǔ)貼政策、電費(fèi)附加通知等政策。
之所以集中出臺(tái)政策，首先是2011年到2012年，國(guó)內(nèi)的光伏企業(yè)連續(xù)虧損，眾多企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，遭遇連鎖債務(wù)危機(jī)，部分龍頭企業(yè)破產(chǎn)，形勢(shì)非常危急。同時(shí)，歐美“雙反”，國(guó)內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)更是受到全面的沖擊，在此壓力下，必須啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。其次，我們還面臨著霧霾治理的難題，需要推動(dòng)清潔的光伏發(fā)電快速發(fā)展。此外，我們國(guó)家最近兩年經(jīng)濟(jì)放緩，需要新興產(chǎn)業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
政策對(duì)于整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用。2009年，國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)起步，2013年年底，光伏發(fā)電總裝機(jī)達(dá)到了1900萬(wàn)千瓦，其中光伏電站是1600萬(wàn)千瓦，分布式光伏是300萬(wàn)千瓦。2013年，伴隨著一系列政策的出臺(tái)，國(guó)內(nèi)光伏市場(chǎng)開始呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，相關(guān)企業(yè)開始恢復(fù)信心，主要企業(yè)開始扭虧，經(jīng)營(yíng)狀況開始得到改善，特別是去年“雙反”糾紛成功化解，為我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)走出困境提供了條件。
在政策的支持下，各地發(fā)展光伏的積極性也有很大的提升。我們統(tǒng)計(jì)了裝機(jī)容量處于前十位的�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的情況。2013年，甘肅、青海和新疆三個(gè)�。▍^(qū)），地面光伏電站容量都突破了200萬(wàn)千瓦，累計(jì)達(dá)到640萬(wàn)千瓦，占全國(guó)光伏裝機(jī)容量的60%。分布式也有很大增長(zhǎng)，在裝機(jī)容量前十位的省（自治區(qū)、直轄市）中，中東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)占多數(shù)。
但在政策執(zhí)行過程當(dāng)中，還存在一些問題，這些問題有產(chǎn)業(yè)本身遇到的，也有政策設(shè)計(jì)層面出現(xiàn)的。
光伏產(chǎn)業(yè)本身的問題，一是在地面電站建設(shè)過程中，光伏發(fā)電成本還相對(duì)較高，西部大型光伏電站、地面電站，都面臨棄光的挑戰(zhàn)；另外就是需求側(cè)的市場(chǎng)機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施和法律環(huán)境，在我們國(guó)家仍然需要改善。另外，還存在合適的場(chǎng)地難找、融資難、收益率比較低、接收期長(zhǎng)等問題。
政策本身也非無(wú)懈可擊。我們結(jié)合2013年全國(guó)人大環(huán)資委對(duì)《可再生能源法》的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估，總結(jié)出了政策層面存在的三個(gè)問題。一是政策剛性問題，執(zhí)行剛性不足。主要是在強(qiáng)制上網(wǎng)制度和全額保障收購(gòu)制度的具體執(zhí)行過程當(dāng)中，如果有單位違反了，目前還沒有辦法對(duì)違反者進(jìn)行處罰。二是政策規(guī)劃出臺(tái)比較滯后，與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性不足，主要是中央與地方規(guī)劃、可再生能源規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)性不足。三是補(bǔ)償資金也不足，現(xiàn)在由于可再生能源電價(jià)附加費(fèi)提高到了1.5分，暫時(shí)緩解了補(bǔ)貼量不足，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這種不足狀況，還可能繼續(xù)困擾整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
下一步，我們還需要出臺(tái)更多的政策支持光伏，特別是分布式光伏的發(fā)展。除中央政府拿出費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼之外，地方政府也應(yīng)該拿出更多的辦法，來支持分布式光伏發(fā)展�，F(xiàn)在許多地區(qū)，比如上海、江西、河南、山東等等，已經(jīng)出臺(tái)了在中央補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上又加價(jià)補(bǔ)貼分布式光伏的政策，但這些政策，現(xiàn)在有些還沒有到位。隨著政策到位，未來分布式光伏會(huì)有一個(gè)很大的增長(zhǎng)。
