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近兩個(gè)月來(lái)，有媒體透露電力改革新方案《深化電力體制改革若干意見(jiàn)》正在征求相關(guān)部委、電網(wǎng)以及電力企業(yè)的意見(jiàn)，意見(jiàn)的核心思路是放開(kāi)增量配電業(yè)務(wù)和所有售電業(yè)務(wù)，同時(shí)政府部門對(duì)現(xiàn)屬于國(guó)家電網(wǎng)的“國(guó)家電力交易中心”進(jìn)行專門、獨(dú)立管理。然而，在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)已然是妥協(xié)許多的“非市場(chǎng)化的市場(chǎng)化改革方案”，仍然遭遇了討價(jià)還價(jià)，各方都爭(zhēng)取少改、不改，態(tài)度不積極。
最近一次實(shí)質(zhì)意義上的改革，是2002年3月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《電力體制改革方案》(即“5號(hào)文”)，5號(hào)文要求通過(guò)電力市場(chǎng)“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、輸配分開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)供電”，最終建立規(guī)范、公正和高效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系。方案出臺(tái)后，國(guó)家電力公司拆分為兩大電網(wǎng)公司(國(guó)家電網(wǎng)與南方電網(wǎng))，五大發(fā)電集團(tuán)和四大輔業(yè)集團(tuán)。同年還成立了正部級(jí)單位——國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)成立，垂直管理體系負(fù)責(zé)制定電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，監(jiān)管市場(chǎng)運(yùn)行，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。
按照5號(hào)文的要求，國(guó)家電網(wǎng)只負(fù)責(zé)各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度，其資產(chǎn)將分拆成東北、華北、西北、華東、華中5張網(wǎng)，以培育競(jìng)爭(zhēng)性的區(qū)域電力市場(chǎng)，配合競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、競(jìng)爭(zhēng)供電。同時(shí)電網(wǎng)最終要完成輸配分開(kāi)、主輔分離，以提高效率、降低成本，優(yōu)化資源配置。
即使以現(xiàn)在的眼光來(lái)看，5號(hào)文對(duì)電力體制的改革也是相對(duì)徹底的，在橫向與縱向?qū)﹄娏w系進(jìn)行多重切割，甚至明確了每個(gè)發(fā)電企業(yè)在各電力市場(chǎng)中的份額原則上不超過(guò)20%，保證沒(méi)有任何一家企業(yè)可以保持上下游一體化或者橫向市場(chǎng)份額超過(guò)20%。
但電力改革止步于此，廠網(wǎng)分開(kāi)(多元化競(jìng)爭(zhēng)格局)僅在發(fā)電環(huán)節(jié)完成，發(fā)電企業(yè)增速緩慢，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入困難，90%以上的裝機(jī)容量還是由國(guó)有企業(yè)完成的。電網(wǎng)系統(tǒng)離全國(guó)六張網(wǎng)的初衷相距甚遠(yuǎn)，國(guó)家電網(wǎng)并未按照方案拆成5張網(wǎng)，并且因特高壓電網(wǎng)的上馬而形成技術(shù)上的壟斷。國(guó)家電網(wǎng)也成為全球上最大的一張電網(wǎng)，即使是世界上最大的跨國(guó)同步互聯(lián)電網(wǎng)——?dú)W洲大陸電網(wǎng)，也是分區(qū)運(yùn)行，與5號(hào)文對(duì)電網(wǎng)改革的目標(biāo)相近。
既然電網(wǎng)是壟斷的，供電企業(yè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、競(jìng)爭(zhēng)供電也就無(wú)從談起，發(fā)電價(jià)格依然由發(fā)改委按照“成本+利潤(rùn)”的模式審批決定，根本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。以國(guó)家電網(wǎng)高度壟斷為代表的電改格局，使得上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)體制越發(fā)僵化，越改革，電價(jià)就越高，當(dāng)前國(guó)內(nèi)占全部用電量85%左右的工業(yè)和商業(yè)用電實(shí)際支付的可比價(jià)格水平已高于美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家。
過(guò)往十年的電力市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，電監(jiān)會(huì)形同虛設(shè)，國(guó)資委作為“婆婆”與國(guó)家電網(wǎng)齊聲抵制拆分電網(wǎng)，而發(fā)改委則掌握著上網(wǎng)和銷售電價(jià)的審批權(quán)。在市場(chǎng)相對(duì)壟斷的格局下，發(fā)電企業(yè)雖然受到電網(wǎng)的擠壓，但生存狀況并不差，何況還可以榨取更上游的煤炭企業(yè)的利益，改革的意愿并不強(qiáng)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的階段，電力供應(yīng)緊缺，國(guó)家電網(wǎng)甚至以“電荒”來(lái)抵制被拆分的改革思路。電力敗局已現(xiàn)。
為此，2007年，國(guó)務(wù)院不得不下發(fā)19號(hào)文，重申5號(hào)文的改革思路，高層知道“電力體制改革所取得的成果只是階段性的，改革任務(wù)尚未全部完成，又出現(xiàn)了一些新情況和新問(wèn)題”，也明確了“要穩(wěn)步實(shí)施電網(wǎng)企業(yè)主輔分離改革工作，逐步實(shí)現(xiàn)輔助性業(yè)務(wù)單位與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤”。此時(shí)，電力改革的力度已然降低，國(guó)家電網(wǎng)拆分成5張網(wǎng)的方案在19號(hào)文中已經(jīng)找不到了。
即使如此，19號(hào)文也沒(méi)有被執(zhí)行， 5號(hào)文的改革方向也遭到違背，收購(gòu)平高電氣和許繼電氣兩家輸變電設(shè)備制造商，本來(lái)是電網(wǎng)公司的輔業(yè)，按5號(hào)文、19號(hào)文的要求，應(yīng)該被剝離出電網(wǎng)，但國(guó)家電網(wǎng)不僅未剝離現(xiàn)有輔業(yè)，反而加強(qiáng)輔業(yè)，以橫向壟斷的優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化縱向一體化，嚴(yán)重傷害了配電行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)化格局�，F(xiàn)如今，國(guó)家電網(wǎng)下屬的國(guó)網(wǎng)英大集團(tuán)，全面參股、控股了金融業(yè)的各個(gè)子行業(yè)，是央企中少有的幾個(gè)金融業(yè)全牌照公司。
雖然有媒體報(bào)道指出此輪電改的力度將超過(guò)2002年5號(hào)文，但根據(jù)其它多數(shù)媒體披露出來(lái)的改革方案，相比5號(hào)文，“輸配分開(kāi)”并沒(méi)有納入本輪電改的討論范圍，也沒(méi)有進(jìn)入本輪的改革意見(jiàn)稿中。國(guó)家電網(wǎng)的專家在民生證券組織的研討會(huì)中，認(rèn)為“(輸配分開(kāi))目前來(lái)看，不太可能了，至少近一兩年來(lái)看不太可能”。取而代之將重點(diǎn)討論的是“搭建獨(dú)立的電力交易市場(chǎng)”。要建立競(jìng)爭(zhēng)性的供電市場(chǎng)，引入大用戶直購(gòu)電試點(diǎn)，但地方政府仍然對(duì)電價(jià)與參與大用戶直購(gòu)的企業(yè)有審批權(quán)。即使是這樣的方案，各方也沒(méi)有支持改革的意愿。
為何改革如此之難？固然有國(guó)資委、發(fā)改委不愿放棄權(quán)力的原因，也是國(guó)家電網(wǎng)、發(fā)電公司維持壟斷的意愿，但最關(guān)鍵的還是行政壟斷在起作用，任何潛在的進(jìn)入者，都不可能繞過(guò)政府和現(xiàn)有的既得利益者輕松進(jìn)入。政府之所以可以這樣做，同樣也是因?yàn)閺V大用電企業(yè)和居民的利益訴求未被納入到改革的考量中。
由于目前格局中國(guó)家電網(wǎng)在輸、配、售上的壟斷，居民與企業(yè)只能向它們購(gòu)電，失衡的供需關(guān)系使得稅收歸宿主要由購(gòu)電人承擔(dān)。2012年的山東“魏橋模式”低價(jià)供電模式，才讓人們知道，小小的電價(jià)中附加了城市公用事業(yè)、重大水利工程建設(shè)基金、可再生能源發(fā)展基金等附加基金等多項(xiàng)電力附加費(fèi)，致使國(guó)家電網(wǎng)售電比魏橋電廠高于1/3。國(guó)網(wǎng)作為在關(guān)鍵性與基礎(chǔ)性行業(yè)處于壟斷角色的央企，對(duì)上下游競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè)和消費(fèi)者所榨取的經(jīng)濟(jì)租，成為政府汲取社會(huì)資源的渠道。2013年國(guó)網(wǎng)全年?duì)I業(yè)收入超過(guò)2萬(wàn)億，占年GDP的3.6%。
顯然，以行政部門、國(guó)家電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等為核心的改革小組因利益決定，很難真正推動(dòng)電力改革，必須引入用電大戶與居民消費(fèi)者的聲音和決策參與。而后者的利益，在現(xiàn)有的行政框架下，很難得到體現(xiàn)。在中國(guó)對(duì)上負(fù)責(zé)的行政體制中，真正能推動(dòng)電改實(shí)質(zhì)進(jìn)展的動(dòng)力還是來(lái)自最高領(lǐng)導(dǎo)層的堅(jiān)決推進(jìn)。電力改革想要推進(jìn)，還需要來(lái)一次頂層設(shè)計(jì)，而5號(hào)文無(wú)疑是最佳的電力改革參照系。
