遏制產(chǎn)能過剩十年收效甚微 兩高一資審批權(quán)下放存分歧
記者從權(quán)威渠道獲悉,目前發(fā)改委、工信部、商務(wù)部、能源局等多部委都在積極籌備落實第一批審批權(quán)下放,其中爭議最大的是涉及產(chǎn)能過剩的鋼鐵、電解鋁等項目審批權(quán)是否下放問題。
一位知情人士透露,目前發(fā)改委也在積極討論此事,因為涉及很多歷史遺留問題、加上國家下一步對于如何治理產(chǎn)能過剩目前仍在討論,對鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)行政審批是逐步下放,還是繞開這些行業(yè),目前爭議和分歧很大,還需要認(rèn)真論證。
對此,記者采訪了多位專家,他們紛紛表示,行政審批權(quán)下放不應(yīng)繞開鋼鐵、有色等行業(yè),多年的事實都說明用行政審批來調(diào)控產(chǎn)能過剩已經(jīng)走入死胡同,應(yīng)該轉(zhuǎn)向從環(huán)保、綜合能耗指標(biāo)、信貸等方式對行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo),放開行政審批權(quán)正是政府轉(zhuǎn)變“角色”的重要一步。
記者了解到,一直以來,行政審批權(quán)一直都被作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的“殺手锏”,用來遏制以鋼鐵、有色、水泥為代表的產(chǎn)能過剩行業(yè)出現(xiàn)的盲目投資和擴(kuò)張難題。
2003年12月23日,國務(wù)院辦公廳下發(fā)103號文(關(guān)于制止鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)盲目投資若干規(guī)定的通知),明確確有必要的鋼鐵等項目必須經(jīng)國家投資主管部門論證后報國務(wù)院審批,嚴(yán)禁地方各級政府違規(guī)審批。2009年國務(wù)院38號文(關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知)嚴(yán)厲指出,“一些地區(qū)違法、違規(guī)審批,未批先建、邊批邊建現(xiàn)象又有所抬頭”并再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁地方避開國家監(jiān)管審批,自行開工建設(shè)。此外,發(fā)改委、能源局等部委也曾以部門文件的形式多次上收審核權(quán)。
擺在眼前的事實是,近十年通過行政審批進(jìn)行調(diào)控結(jié)果卻收效甚微。記者從多個協(xié)會取得的內(nèi)部資料顯示,以鋼鐵行業(yè)為例,產(chǎn)能從2003年近3億噸,2012年產(chǎn)能已經(jīng)突破10億噸,其中約60%項目未獲得國家審批;電解鋁行業(yè)中,我國未經(jīng)審批的電解鋁產(chǎn)能占總產(chǎn)能的85%;水泥行業(yè),在國家三令五申用行政審批嚴(yán)控產(chǎn)能擴(kuò)張后,2009年后產(chǎn)能仍然大幅提升8億噸,截至2012年底,中國(除臺灣地區(qū))新型干法水泥生產(chǎn)線1637條,水泥產(chǎn)能達(dá)29億噸,總產(chǎn)能利用率不足75%;據(jù)硅業(yè)分會統(tǒng)計,2012年底,國內(nèi)多晶硅產(chǎn)能已經(jīng)達(dá)到19萬噸/年。
“集中審批、管控競爭行業(yè)發(fā)展的方式已難以抑制產(chǎn)能過剩。”中國工業(yè)和信息化部部長苗圩日前指出,要解決這一問題,還要盡快改變依靠行政審批的管理方式,轉(zhuǎn)向更積極推動完善市場機(jī)制和減少政府的干預(yù)。
苗圩直言,化解矛盾當(dāng)務(wù)之急是嚴(yán)格市場的準(zhǔn)入,推動產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、土地政策、環(huán)保政策聯(lián)動。他認(rèn)為,嚴(yán)控產(chǎn)能的無序擴(kuò)張,加快淘汰落后產(chǎn)能,壓縮現(xiàn)有的產(chǎn)能,可推動企業(yè)的發(fā)展,提高產(chǎn)業(yè)的集中度,但是從長遠(yuǎn)來看,要解決這一問題,還要盡快改變依靠行政審批的管理方式,轉(zhuǎn)向更積極推動完善市場機(jī)制和減少政府的干預(yù)。
很多業(yè)內(nèi)人士期待,這次行政審批下放,可能會觸及并解決“未批先建”這一困擾行業(yè)的老問題。一位不愿具名的企業(yè)人士向記者坦言,自己所在的企業(yè)為了可以順利的拿到項目批文,專門委派了一名副總長期在北京東方宮大酒店駐扎,專門負(fù)責(zé)和相關(guān)部門進(jìn)行游說,非常辛苦。不少接受記者采訪的人士都認(rèn)為,不僅企業(yè)苦不堪言,行政審批其實很多時候也給了權(quán)力尋租,滋生腐敗創(chuàng)造了空間。
“實際上行政審批不僅限制了企業(yè)公平競爭的機(jī)會,同時也激化了地方政府和中央的矛盾,為什么國家不轉(zhuǎn)變思路,用標(biāo)準(zhǔn)來管理企業(yè),讓市場來實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰呢?”上述企業(yè)人士說。
一位不愿意具名的政府人士向記者直言,產(chǎn)能過剩不能成為審批權(quán)不下放不取消的借口,這里面最應(yīng)該沖破的是部門利益的“枷鎖”,不妨先開始探索和嘗試,分部分批的同時,各項改革配套的步伐緊密跟上。
國家發(fā)改委投資研究所研究員王元京對記者表示,在此輪審批權(quán)下放的過程中,審批制和產(chǎn)業(yè)政策、結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的關(guān)系如何處理好確實是個難點。一方面存在嚴(yán)重的地方政府指派的現(xiàn)象,另一方面又存在產(chǎn)能過剩的風(fēng)險“因此如何處理好這個關(guān)系目前還沒有太好的辦法。執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策就要審批、把握,但是從下放審批權(quán)的角度看又應(yīng)該不管,所以這方面還是比較頭疼的。”
王元京認(rèn)為,現(xiàn)階段還是應(yīng)該“以放為主”,“以放來帶動周圍改革和政策逐漸配套,因為審批不先動這些配套沒辦法動。審批雖然不能解決許多問題,卻可以制約許多問題”,在審批權(quán)下放的同時,還需要跟進(jìn)包括能源資源價格、利率等一系列市場化改革的配套性的機(jī)制改革以及對“環(huán)評”等監(jiān)督約束機(jī)制的完善,和法制化的不斷完善。
針對擔(dān)心審批權(quán)一旦下放,產(chǎn)能過剩就會一發(fā)不可收拾的觀點,王元京表示,企業(yè)是可以自主決策的主體,有些擔(dān)心屬于多慮。應(yīng)該更多依靠市場的機(jī)制來平衡結(jié)構(gòu)的失衡,由市場來自動糾偏。
“國家三令五申要求落實下放行政審批權(quán),實際上就是希望把調(diào)節(jié)棒交還給市場,政府真正變成一個裁判員。”中國投資協(xié)會會長、國家發(fā)改委投資研究所原所長張漢亞表示,審批權(quán)下放究竟效果如何,還需要進(jìn)行一系列配套政策的構(gòu)建,政府要從事前審批轉(zhuǎn)向事后監(jiān)管,真正實現(xiàn)用市場的手來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。