——訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)馮飛
2013年,煤炭產(chǎn)能過(guò)剩形勢(shì)更加嚴(yán)峻,地方政府和中央政府皆有意出手救市;電力改革重啟呼聲頗高,卻看不到明朗的政策預(yù)期。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)馮飛近日在接受記者采訪時(shí)表示,主管部門(mén)應(yīng)在能源管理職能上向社會(huì)性監(jiān)管轉(zhuǎn)變,其他部分可留予市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)。
“能源管理權(quán)力下放是政府職能改革突破口,但以能源項(xiàng)目規(guī)模大小為標(biāo)準(zhǔn)不全面,重要的是從環(huán)境影響、能源利用效率、安全生產(chǎn)等角度制定過(guò)程管理新標(biāo)準(zhǔn)!瘪T飛說(shuō)。
煤炭過(guò)剩:市場(chǎng)矯正效果好
記者:您如何看待我國(guó)目前能源領(lǐng)域的供求關(guān)系?比如近期的煤炭市場(chǎng)。
馮飛:回溯到1998年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)時(shí),我國(guó)能源處于階段性過(guò)剩局面。后來(lái)到2002年以后,特別是從2004年開(kāi)始,我國(guó)能源供應(yīng)出現(xiàn)了全面緊張態(tài)勢(shì)。但從去年開(kāi)始,隨著經(jīng)濟(jì)增速下滑,能源供求崩緊的局面又開(kāi)始逐漸緩解。
我國(guó)能源領(lǐng)域的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題,突出集中在煤電領(lǐng)域。目前看,煤炭呈現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢(shì),但總體并不嚴(yán)重。近兩年,由于煤價(jià)倒掛造成火電利潤(rùn)減少,火電投資增速明顯下滑,幾大電力公司火電投資的積極性不高。但由于電力需求增速也在下降,所以電力的供求矛盾現(xiàn)在并不特別突出,基本在合理范圍內(nèi)。
記者:這是一種階段性過(guò)剩嗎?
馮飛:是。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,未來(lái)中國(guó)能源需求還要增長(zhǎng)。增速雖然下滑,但是仍然較快。在當(dāng)前基數(shù)已經(jīng)很大的情況下,保持4%-5%的增長(zhǎng)常態(tài),凈增量仍然巨大。
記者:針對(duì)當(dāng)前過(guò)剩,有觀點(diǎn)提出限制進(jìn)口煤流入,這種措施能起效嗎?
馮飛:從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講,中國(guó)整個(gè)煤炭供應(yīng)的大格局,國(guó)外資源應(yīng)占到一定比例。與煤炭年消費(fèi)量相比,目前的煤炭進(jìn)口規(guī)模非常小,未來(lái)提升至10%-20%的水平,可能是一個(gè)較好的格局狀態(tài)。
記者:為什么這樣說(shuō)?
馮飛:我認(rèn)為,一方面要利用好國(guó)外的能源資源,尤其是這種與能源安全關(guān)聯(lián)性不大的種類。雖說(shuō)中國(guó)的煤炭資源總量和儲(chǔ)量都不小,但人均資源占有量還是很低,能夠用到國(guó)際上的資源就要盡量用到。
另一方面,國(guó)外煤礦的生產(chǎn)效率較高,價(jià)格也較低。進(jìn)口煤在補(bǔ)充國(guó)內(nèi)供應(yīng)的同時(shí),可以提升國(guó)內(nèi)煤炭工業(yè)效率,逼迫國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)一步降低成本、創(chuàng)新技術(shù)。短期內(nèi),企業(yè)可能會(huì)在經(jīng)營(yíng)上面臨一些壓力,但長(zhǎng)期來(lái)講,是好事不是壞事,應(yīng)進(jìn)一步提高進(jìn)口比例。
記者:那您建議政府主管部門(mén)在哪些方面“伸出援手”?
馮飛:目前是煤炭行業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要拐點(diǎn)。在供求關(guān)系緊繃時(shí),產(chǎn)業(yè)調(diào)整很難,因?yàn)樾枨蟛粩嗌蠞q,企業(yè)投資沖動(dòng)強(qiáng)烈。眼下這個(gè)階段性過(guò)剩局面,恰恰有利于行業(yè)整合。
若想對(duì)當(dāng)前局面有所突破,第一,主導(dǎo)跨省區(qū)的煤炭企業(yè)重組。當(dāng)前的煤炭行業(yè)整合,基本基于一個(gè)地域范圍、一個(gè)省區(qū)市甚至更小的區(qū)域,很難做到全部資源的有效整合,也很難形成具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、效率非常高、安全有保障的跨區(qū)域型大集團(tuán)。如能推動(dòng)一些有影響力的重組,將產(chǎn)生以點(diǎn)帶面的全線突破。其次,政府應(yīng)通過(guò)安全生產(chǎn)監(jiān)管、推進(jìn)和諧煤礦建設(shè)等手段來(lái)加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
記者:總而言之,煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還得依靠市場(chǎng)的力量?
馮飛:對(duì),煤炭的階段性過(guò)剩通過(guò)市場(chǎng)的力量進(jìn)行矯正,可能會(huì)有更好的效果。
當(dāng)前煤價(jià)下降未必是壞事。從中國(guó)的能源價(jià)格來(lái)看,工業(yè)電價(jià)遠(yuǎn)高于美國(guó),只是居民電價(jià)相對(duì)較低。而近些年,美國(guó)的制造業(yè)之所以復(fù)蘇,正得益于其能源價(jià)格洼地。
前些年煤價(jià)高企造就了很多煤老板,也產(chǎn)生了很多社會(huì)性問(wèn)題。未來(lái)很難重現(xiàn)過(guò)去那種能源資源溢價(jià)局面,但從全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)判斷,能源價(jià)格可能還會(huì)上漲。
能源管理:從社會(huì)性監(jiān)管突破
記者:近期能源項(xiàng)目審批大放權(quán),有人擔(dān)憂會(huì)造成地方盲目投資加劇,加重產(chǎn)能過(guò)剩。對(duì)此您怎么看?
馮飛:取消和下放行政審批權(quán)力,是政府職能轉(zhuǎn)變的最重要的一個(gè)方面,是政府職能改革的突破口之一。過(guò)去由于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù)太多,不限于能源領(lǐng)域,使得企業(yè)投資決策不完整,投資效率低下,市場(chǎng)機(jī)會(huì)受到很大影響。另一方面,電力、天然氣等能源產(chǎn)品價(jià)格的政府定價(jià)機(jī)制也很難拉動(dòng)市場(chǎng),難以對(duì)企業(yè)形成激勵(lì)。
能源領(lǐng)域的簡(jiǎn)政放權(quán)是正確的。但權(quán)力下放以后,還需要一些配套管理政策和手段。要及時(shí)進(jìn)行準(zhǔn)確充分的信息披露,例如全國(guó)能源供求關(guān)系、煤炭等細(xì)分行業(yè)的供求形勢(shì)、各個(gè)企業(yè)和地方的能源供應(yīng)形勢(shì)、投資動(dòng)向等等。這些數(shù)據(jù)有利于引導(dǎo)能源企業(yè)的投資和地方政府的能源規(guī)劃。否則,基于不準(zhǔn)確甚至不充分的信息的決策,也將是盲目的決策。
記者:此次審批放權(quán)多是“唯規(guī)模論”:規(guī)模小的地方批,規(guī)模大的中央批,您怎么看待這種標(biāo)準(zhǔn)?
馮飛:能源領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)鍵不是項(xiàng)目規(guī)模。其實(shí),審批管理在美國(guó)等很多國(guó)家都存在,但是審批標(biāo)準(zhǔn)有所不同。過(guò)去我們“以批代管”,現(xiàn)在要從前置性審批轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)程監(jiān)管,應(yīng)以社會(huì)性監(jiān)管為主要內(nèi)容。比如項(xiàng)目的環(huán)境影響、能源利用效率、安全問(wèn)題等。以煤企為例,資源回采率、百萬(wàn)噸死亡率、資源利用率都可用以監(jiān)管。
所以,現(xiàn)在的權(quán)力下放,