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電改5號文件的改革核心，也是改革難點(diǎn)包括：廠網(wǎng)分開、國家電力“一拆為五”、全國“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”、成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)電監(jiān)會等。
“任何一個(gè)改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷進(jìn)行調(diào)整、完善的，改革是不斷深化的過程。”親身參與電改方案設(shè)計(jì)、被譽(yù)為電改重要推動(dòng)者之一的張國寶如是說。
電改仍在推進(jìn)，關(guān)于電改的爭論仍會繼續(xù)�！白鳛檫^來人、親歷者，我有責(zé)任把這段歷史記載下來”，張國寶說。
電改十年的回顧與思辨③
邁出一步總比不邁要強(qiáng)
國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長 張國寶
中國電網(wǎng)是世界上最好的電網(wǎng)
現(xiàn)在有些人認(rèn)為電力體制改革不徹底，甚至是失敗的。我不贊成這樣的看法。看問題要有歷史唯物主義的視角。全世界上沒有哪兩個(gè)國家的電力體制管理模式是一模一樣的。
法國電力至今依然是國有，而且還是廠網(wǎng)不分的。全部核電站都?xì)w法國電力管。日本跟中國也不太一樣，它的每個(gè)區(qū)域都沒有能源，不像中國一些地方有能源，一些地方?jīng)]有能源。因此，日本的電力基本上是每個(gè)區(qū)域自求平衡。其他發(fā)展中國家就更沒法和中國比了，例如印度有五個(gè)管能源的部門，緬甸還有兩個(gè)電力部。
我們是“墻內(nèi)開花墻外紅”。我們內(nèi)部有這樣那樣的不滿，覺得不夠理想，但別的國家從外部看我們的改革，看到中國飛速發(fā)展的電力事業(yè)，認(rèn)為中國最成功。其他國家發(fā)生了若干次大停電，但是中國沒有發(fā)生，中國整個(gè)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)是非常清晰的，沒有出現(xiàn)很多國家的重復(fù)、混亂甚至帶有安全隱患的情況。這是因?yàn)橹袊惺袌鼋?jīng)濟(jì)和改革的動(dòng)力，也有當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比較合理的規(guī)劃因素在里面，我認(rèn)為中國的電網(wǎng)在世界上是最好的電網(wǎng)。
不干這個(gè)事的人，可以坐而論道，當(dāng)批評家非常容易當(dāng)，因?yàn)榧炔回?fù)責(zé)任也不用實(shí)際操作，但是當(dāng)你實(shí)際操作的時(shí)候，碰到的復(fù)雜問題比紙上談兵難得多。
電力體制改革或者其他體制改革，說“百分之百是對的”肯定不可能，改革是個(gè)漸進(jìn)的過程，一開始肯定有不完善的地方，還有值得進(jìn)一步改革的地方，從這個(gè)層面上看，有批評的意見有利于不斷深化改革。但是，衡量一個(gè)改革是否正確的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)看是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展。
電力體制改革十年是我國電力事業(yè)發(fā)展最快的十年，也創(chuàng)造了世界電力發(fā)展史上最快的發(fā)展速度。“十一五”期間，每年新增發(fā)電裝機(jī)容量1億千瓦，如果沒有競爭機(jī)制，如果沒有發(fā)動(dòng)多家辦電的積極性，可以達(dá)到這一點(diǎn)嗎？這才是主流。如果今天不是10.5億千瓦(編者注：2011年我國電力裝機(jī)容量為10.5億千瓦)，而是8億千瓦，那今天的經(jīng)濟(jì)總量就不是現(xiàn)在的狀況了。從這個(gè)意義上說，我們的電力體制改革是為整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)騰飛做了重大的貢獻(xiàn)。
5號文為何沒定電改時(shí)間表
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，電力體制改革沒有達(dá)到5號文件要求的市場化目標(biāo)，原因是19號文(編者注：即2007年國務(wù)院頒布的《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》)和5號文都沒有寫出電改的時(shí)間和進(jìn)度表。但我認(rèn)為，之所以沒有寫出時(shí)間表是因?yàn)楹茈y給出一個(gè)時(shí)間表；再者，我們改革的總體指導(dǎo)思想是“摸著石頭過河”，先完成一步，在這個(gè)基礎(chǔ)上，待時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候再邁出第二步。
回想改革開放30多年來走過的路，如果當(dāng)時(shí)不顧歷史發(fā)展的階段，一下子照搬西方國家的做法，那么改革很可能是失敗的。改革是一個(gè)漸進(jìn)的過程，是在大家認(rèn)識的過程中逐漸深化的過程。鐵路改革一擱置就是十年，還是電力體制改革邁出了步子好。如果改革一開始就完全按照現(xiàn)在的樣子，把部委都撤銷，可能改都改不成。
如果想改革一次都到位，可能社會的負(fù)擔(dān)就比較大。只做政企分開、廠網(wǎng)分開，雖然老電力部的人有意見，但是還不會波及到下面去。如果再把輸配電也分開，把主輔企業(yè)也分開，波及到的人就更廣了。當(dāng)時(shí)如果這些問題都搞清楚再去改的話，我估計(jì)兩三年也改不動(dòng)。
走一步總比不走要強(qiáng)，所以當(dāng)時(shí)就先完成一個(gè)階段性的任務(wù)，就是政企分開、廠網(wǎng)分開。而可能會引發(fā)更多反彈的問題，就留到以后適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)再去改。我們不希望在改革中產(chǎn)生過多的社會矛盾。
現(xiàn)在有些人在批評電力體制改革，他們應(yīng)該從當(dāng)時(shí)的歷史背景看這個(gè)問題，那就比較好理解了。
電監(jiān)會很難獨(dú)立推進(jìn)電改
有觀點(diǎn)認(rèn)為，電網(wǎng)在分離輔業(yè)方面滯后。我認(rèn)為這不能怪電網(wǎng)。其實(shí)電網(wǎng)公司是愿意分離的。施工企業(yè)參差不齊，有一些很糟糕，電網(wǎng)公司也怕長期捂在自己手里面。包括已經(jīng)離退休的勞保問題怎么解決？按道理電力公司分家了，不應(yīng)該由電網(wǎng)公司一家來承擔(dān)。但是現(xiàn)實(shí)情況就是這樣。電網(wǎng)公司找過我多次，希望盡快地把輔業(yè)剝離出去。
為什么電力體制改革以后若干年都沒有完成這件事？5號文件下達(dá)了以后，主要的任務(wù)目標(biāo)達(dá)到了，大的格局已經(jīng)形成了，這時(shí)候機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，曾培炎同志也從國家計(jì)委主任升任國務(wù)院副總理。他覺得這個(gè)任務(wù)我們已經(jīng)完成了，人家都說發(fā)改委的權(quán)力太大，不能什么事都攬?jiān)诎l(fā)改委，就把繼續(xù)推進(jìn)電力體制改革的任務(wù)給了電監(jiān)會，電改辦也從發(fā)改委劃轉(zhuǎn)到電監(jiān)會。
但是電監(jiān)會一家來挑起改革的任務(wù)確實(shí)很困難，它是國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，一個(gè)事業(yè)單位去做這么大的動(dòng)作，去進(jìn)行主輔分開，或者是其他的改革，沒有政府強(qiáng)有力的部門支持，它確實(shí)很為難。有幾個(gè)部門繞不過去，一個(gè)是發(fā)改委，一個(gè)是國資委，電監(jiān)會既沒有干部任命權(quán)也沒有資產(chǎn)劃撥權(quán)，你叫人家怎么改？
主輔分開，電網(wǎng)公司是愿意的，但是分開以后交給誰？就是一個(gè)麻煩了。我最初的想法是施工企業(yè)也可以下放到各個(gè)地方自己找飯吃，相當(dāng)于現(xiàn)在建筑公司一樣，這是一種市場化改革的想法，但是這個(gè)方案的阻力是最大的�，F(xiàn)在提出的是一個(gè)簡單的操作辦法，干脆把所有的輔業(yè)、施工企業(yè)再成立一個(gè)公司。
但我認(rèn)為這種再成立一個(gè)公司的方法并不好。這個(gè)剝離方法簡便易行，也滿足了施工企業(yè)不愿下放到地方，或者完全獨(dú)立、走市場化道路的意愿，主輔終于分離了，但這個(gè)主輔分離模式并不是理想的。發(fā)電公司本來可以利用他們充分競爭，搞個(gè)電廠招標(biāo)，全國都來競爭，現(xiàn)在所有施工企業(yè)變成了一個(gè)總公司，競爭減弱了。但這個(gè)模式滿足了輿論的需要，即如果是要走市場化，就應(yīng)該讓它自己獨(dú)立，讓它自己找飯吃。
能源法出臺難在哪里？
國家電網(wǎng)公司后來收購許繼集團(tuán)、平高集團(tuán)，我是不同意的，我沒有簽字，我也做過工作，我說你何必要這樣做呢？這是和原來的電力改革思路廠網(wǎng)分開主輔分開相違背的。如果把平高集團(tuán)和許繼集團(tuán)收購了，將來別的企業(yè)覺得你不公平了，這是你的親兒子，別的是干兒子，即使你做得再公平，人家也會說你有親有疏。但是他們一看我不批，就通過其他部委的途徑批了。
最近還有一個(gè)有爭論的特高壓輸電問題。最早在中央文件里提出特高壓這個(gè)詞的，并不是國家能源局，也不是發(fā)改委，不是國家電網(wǎng)公司，而是科技部牽頭制定，國家發(fā)布的科技中長期規(guī)劃。此外，還有兩個(gè)國務(wù)院發(fā)布的文件中提到了特高壓。我認(rèn)為，現(xiàn)在再去論證該不該搞特高壓已經(jīng)有點(diǎn)本末倒置了。如果對這些文件還有不同意見，那就是質(zhì)疑國務(wù)院文件本身還有沒有公信力的問題了。其實(shí)糾纏于這個(gè)問題，一點(diǎn)道理都沒有。隨著電網(wǎng)的出現(xiàn)，電壓等級逐步提高，我不是說可以無限下去，你今天1000千伏，明天可以提到2000千伏，不是這個(gè)意思，是說技術(shù)上發(fā)生一些變化是完全可能的。
我覺得電力體制改革還是應(yīng)該保持一種漸進(jìn)的過程。比如像輸配分離，既要和整個(gè)社會的進(jìn)步、社會能夠承受的能力相匹配，還要和其他的改革相匹配，比如說價(jià)格體系改革，價(jià)格體系不到位，輸配怎么分開？而價(jià)格是歸價(jià)格部門管，又不是國家能源局管。也有人問我，如果劃給國家能源局行不行？我認(rèn)為在目前的外部條件下也不行。每個(gè)部門都是為自己部門說話的，如果國家能源局來管這個(gè)價(jià)格，很可能偏向于能源企業(yè)，就認(rèn)為應(yīng)該漲價(jià)，替能源企業(yè)說話。
社會上還有人建議應(yīng)制定能源法，使能源管理體制改革有法可依。國家能源辦2007年發(fā)了一個(gè)征求意見稿，但至今一直推不下去。因?yàn)樗婕暗椒椒矫婷�。比如說修改電力法和煤炭法，這兩個(gè)法都是在20多年前制定的，但是老電力法也有很多提法是正確的，可以繼續(xù)保留下來。這一點(diǎn)非常重要。現(xiàn)在究竟難在哪里？各部門就是想把自己部門的一些權(quán)力、一些訴求放在法律里，想把三定方案當(dāng)中沒有解決的問題通過法律來解決。我們不能用法律解決三定方案沒有解決的問題，電監(jiān)會跟能源局的關(guān)系沒有扯清楚，靠電力法能扯清楚？這就為修改或制定法律增加了難度。
競價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)為何終止
有專家認(rèn)為，我國電力體制改革啟動(dòng)后，并未建立競價(jià)上網(wǎng)的市場機(jī)制，市場化改革仍停在路上，目前電力體制非計(jì)劃、非市場，最為糟糕。
實(shí)現(xiàn)競價(jià)上網(wǎng)也是電力體制改革希望最終能做到的目標(biāo)。其實(shí)1999—2001年，受1998年亞洲金融危機(jī)的影響，我國用電需求下降，一度有過供大于求的情況。后來成為嚴(yán)重缺電省的浙江，當(dāng)時(shí)也一度電力供應(yīng)寬松，所以率先嘗試了競價(jià)上網(wǎng)。他們引進(jìn)了國外的競價(jià)上網(wǎng)的報(bào)價(jià)軟件，結(jié)合浙江省的情況進(jìn)行了修改，通過計(jì)算機(jī)自動(dòng)比對，擇優(yōu)調(diào)度上網(wǎng)。我曾陪同領(lǐng)導(dǎo)同志去浙江省電力局參觀過，我也向電力系統(tǒng)的其他單位介紹浙江的做法，試圖推廣。但亞洲金融危機(jī)的影響很快過去了，2002年起全國大部分地方又變得缺電了，浙江省尤為嚴(yán)重，競價(jià)上網(wǎng)已難繼續(xù)下去，自動(dòng)消亡了。
電力體制改革之后，有的同志仍想推動(dòng)此事，于是新成立的電監(jiān)會把電力供應(yīng)相對寬松的東北電網(wǎng)作為試點(diǎn)，推行競價(jià)上網(wǎng)，由時(shí)任電監(jiān)會副主席宋密同志主抓。但實(shí)施不久，包括電網(wǎng)公司和幾大電力公司的同志紛紛反映問題，認(rèn)為競價(jià)上網(wǎng)時(shí)機(jī)還不成熟，條件還不具備，企業(yè)虧損，要求停止試點(diǎn)，我還接待過幾家電力企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)來反映問題。不久這項(xiàng)試點(diǎn)也告終止。
總結(jié)我們嘗試競價(jià)上網(wǎng)的實(shí)踐，這是需要一定條件的，電力供應(yīng)相對寬松是先決條件，此外，還需要定價(jià)制度等的配套改革。前幾年電力供應(yīng)一直偏緊，通脹的威脅領(lǐng)導(dǎo)十分重視，煤電矛盾突出，盡快解決電力供應(yīng)緊張成了主要矛盾，競價(jià)上網(wǎng)一直難以實(shí)施。
現(xiàn)在社會上對電力體制改革的意見，有相當(dāng)部分集中在價(jià)格改革上，大家把電價(jià)改革看作是電力體制改革的重要內(nèi)容。但在政府管理架構(gòu)的三定方案中，電價(jià)歸國家發(fā)改委價(jià)格部門管，不歸能源局，而電改辦公室又移到了電監(jiān)會，在發(fā)改委內(nèi)部還有一個(gè)體改司，后來涉及電力體制改革的事務(wù)交由體改司牽頭負(fù)責(zé)。但社會上和媒體一直以為能源局應(yīng)統(tǒng)一對電力體制改革和電價(jià)定價(jià)制度改革負(fù)責(zé)，實(shí)際上能源局是無能為力的，在現(xiàn)有體制下在上述兩個(gè)問題中最多是個(gè)配角。
盡管如此，我仍然認(rèn)為，在總的改革開放大局下，電力體制改革邁出了歷史性的步伐，開創(chuàng)了很好的局面。任何一個(gè)改革都不是理想化的，它都是隨著歷史的變遷在不斷地進(jìn)行調(diào)整、完善的，所以你不能拿后來的東西簡單來衡量改革漸進(jìn)過程中的一些做法對還是不對。電力體制改革能走到今天，這個(gè)局面是非常不容易的，接著往下走下去，不能空憑設(shè)想，應(yīng)該立足現(xiàn)實(shí)。
電監(jiān)會一家來挑起電改的任務(wù)確實(shí)很困難。有幾個(gè)部門繞不過去，一個(gè)是發(fā)改委，一個(gè)是國資委，電監(jiān)會既沒有干部任命權(quán)也沒有資產(chǎn)劃撥權(quán)，你叫人家怎么改？
大家把電價(jià)改革看作是電力體制改革的重要內(nèi)容。但在政府管理架構(gòu)的三定方案中，電價(jià)歸國家發(fā)改委價(jià)格部門管，不歸能源局；而電改辦公室又移到了電監(jiān)會，涉及電力體制改革的事務(wù)則交由發(fā)改委體改司牽頭負(fù)責(zé)。
鐵路體制為什么沒改？
我再講一點(diǎn)改革的花絮，回到我說過的四個(gè)壟斷行業(yè)：電力、民航、電信、鐵路，前三個(gè)都改了，為什么只有鐵路沒有改？朱镕基總理在退休以前也曾把鐵路體制改革提上了日程，那個(gè)時(shí)候是傅志寰當(dāng)鐵道部部長，已經(jīng)在國務(wù)院匯報(bào)了一次，我也參加了這次匯報(bào)，鐵道部拿出來的方案跟電力體制改革一樣，叫做網(wǎng)運(yùn)分離。實(shí)際上電力體制改革，鐵路是想借鑒的。
當(dāng)時(shí)碰到的問題和電力體制改革時(shí)一樣，朱镕基總理是想把鐵路網(wǎng)進(jìn)一步拆分。他認(rèn)為分成若干個(gè)網(wǎng)也是可以的，也提出過若干個(gè)設(shè)想，比如長江以北算一個(gè)，長江以南算一個(gè)，或者是按照鐵路局來劃分。但鐵路部門強(qiáng)烈主張鐵路網(wǎng)不能再拆分，要全國一個(gè)鐵路網(wǎng)。那個(gè)時(shí)候那屆政府任期將滿，所以朱镕基總理說，不能所有的事情都在我這里做完，做不完的事留給下一屆去做。就把鐵路改革擱置了。拿鐵路改革跟電力體制改革比，我覺得電力體制改革成就是非常大的。前不久，傅志寰來找我，問我對鐵路體制改革有什么看法，我就講，如果當(dāng)年走網(wǎng)運(yùn)分離的話，也不失為邁出了改革第一步。之所以講這些題外話，是因?yàn)樗娏w制改革非常相似。
評判電改5號文件成敗的四條標(biāo)準(zhǔn)
一、世界上沒有統(tǒng)一的電力體制模式，采用什么電力管理體制要根據(jù)各國的國情、發(fā)展階段而選擇，并且在發(fā)展過程中逐步調(diào)整完善。
西方資本主義國家采用的電力體制也是五花八門、各不相同。中國的電力體制究竟好不好？在世界上沒有參照國。還是要根據(jù)中國國情和發(fā)展階段走中國自己的道路。
二、衡量一個(gè)體制，一項(xiàng)改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)是什么？別的國家采用什么體制不是我們衡量體制和改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)；在電力體制改革中，一張網(wǎng)還是幾張網(wǎng)也不是電力體制改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)。衡量一個(gè)體制、一項(xiàng)改革正確與否的標(biāo)準(zhǔn)是看該體制和改革是否有利于生產(chǎn)力的發(fā)展，是否與該國的發(fā)展階段相適應(yīng)。而我們有些人習(xí)慣拿外國是怎么做的來批評我們的體制，尤其喜歡拿發(fā)達(dá)資本主義國家的體制為參照衡量我們的體制。但是美債、歐債危機(jī)的發(fā)生，美國東部大停電的事實(shí)告訴我們，資本主義制度并不是十全十美的。
三、電力體制改革十年來，特別是近五年來我國電力建設(shè)和技術(shù)進(jìn)步空前。
近五年新增裝機(jī)容量是前55年的總和。十年新增裝機(jī)容量超過7億千瓦，相當(dāng)于一年一個(gè)英國的裝機(jī)容量。水力發(fā)電五年新增裝機(jī)容量是自1910年中國有水電以來95年裝機(jī)容量的總和，2011年底水電裝機(jī)容量總和達(dá)到2.3億千瓦，居世界第一。新能源發(fā)電異軍突起，中國的風(fēng)力發(fā)電十年前在世界上還默默無聞，十年間裝機(jī)容量達(dá)到6000萬千瓦，崛起為世界第一風(fēng)電大國。
十年過去了，物價(jià)上漲，但電力建設(shè)成本不升反而穩(wěn)中有降。這十年中國的電力發(fā)展創(chuàng)造了中國電力建設(shè)史上前所未有的速度，也是世界電力建設(shè)史上前所未有的速度，電力沒有拖國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿，相反發(fā)展速度高于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，保障了我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展，結(jié)束了長期困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展電力短缺的瓶頸制約。電力技術(shù)和電力裝備也迅速趕上了世界先進(jìn)水平。這十年，我國電力生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，我國的電力體制是適合我國現(xiàn)有發(fā)展階段的模式，我們的體制比許多資本主義體制更具優(yōu)越性。怎么能罔顧事實(shí)把我國的電力體制和改革說得一塌糊涂呢！
四、改革開放以來我國改革的一條成功經(jīng)驗(yàn)是“摸著石頭過河”，看準(zhǔn)了的、成熟了的就改。一時(shí)看不準(zhǔn)、尚不成熟的緩一緩待時(shí)機(jī)成熟了再改。
實(shí)踐證明，我國的改革方法要比前蘇聯(lián)解體后采取的休克療法和激進(jìn)的私有化都要成功，也為世界所公認(rèn)。改革沒有終點(diǎn)，是與時(shí)俱進(jìn)不斷完善，與社會發(fā)展相適應(yīng)的過程。我們現(xiàn)階段還是社會主義初級階段，我們需要的是改革和發(fā)展的弄潮兒，而不是在改革發(fā)展大潮旁指手劃腳、紙上談兵的觀潮派。實(shí)干興邦，空談?wù)`國，我們要理直氣壯地走中國特色的社會主義道路，面對別的國家的體制我們不必妄自菲薄。(文中部分標(biāo)題為編者所加)
